吳青，第十二屆全國人大代表，金杜律師事務(wù)所合伙人，主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境法律業(yè)務(wù)，擁有豐富的環(huán)境立法、環(huán)境訴訟以及環(huán)境項(xiàng)目法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。兼任生態(tài)環(huán)境部法律顧問、最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心研究員、最高人民法院環(huán)境資源司法審判咨詢專家等。

正在進(jìn)行的第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，首次入駐中國五礦集團(tuán)有限公司、中國化工集團(tuán)有限公司兩家中央企業(yè)。當(dāng)前，一些央企存在哪些環(huán)境問題亟待引起重視？在環(huán)境治理方面，央企如何發(fā)揮引領(lǐng)示范作用？為此，本報(bào)記者采訪了第十二屆全國人大代表、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青。

中國環(huán)境報(bào)：作為全國人大代表，我們看到您近年來的議案或建議經(jīng)常關(guān)注大型企業(yè)的環(huán)境污染問題。正在開展的第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，首次入駐中國五礦集團(tuán)有限公司、中國化工集團(tuán)有限公司兩家央企。您認(rèn)為，這傳遞出哪些信號(hào)？

吳青：首先，這表明中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展。我看到中辦、國辦首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式出臺(tái)了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，這是非常有力度的。而且這次不光是對(duì)地方黨委政府的督察，還包括對(duì)央企的督察，范圍更廣。

其次，這也突顯了央企在落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任中的重要地位。對(duì)央企來說，他們必須在環(huán)境治理方面起到示范帶頭作用。央企體量大、規(guī)模大、員工多，很多央企涉及高耗能、高污染行業(yè)，污染物排放總量大，對(duì)他們進(jìn)行督察，影響會(huì)很大，這對(duì)其他央企和中小企業(yè)來說，會(huì)起到輻射、帶動(dòng)的作用，有助于推動(dòng)所有企業(yè)審視自己的污染防治工作。

第三，更加說明中央生態(tài)環(huán)保督察始終以問題為導(dǎo)向。近幾年，一些央企在污染防治方面暴露出不少問題，上一輪中央生態(tài)環(huán)保督察也發(fā)現(xiàn)過相關(guān)案例。這次把央企作為督察對(duì)象，體現(xiàn)了以問題為導(dǎo)向，而且也表明不管什么樣的企業(yè)，只要違反了法律法規(guī)，都會(huì)受到嚴(yán)處。

中國環(huán)境報(bào)：央企規(guī)模大、分支廣、人員多，央企存在的環(huán)境問題多發(fā)生于他們的下屬企業(yè)。對(duì)此，央企應(yīng)該如何做好管理，推動(dòng)整個(gè)集團(tuán)切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任？

吳青：第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察開始對(duì)央企督察，關(guān)于集團(tuán)公司、二級(jí)公司、三級(jí)公司之間的責(zé)任怎么劃分，很多企業(yè)也比較困惑。

我認(rèn)為，首先，應(yīng)該由集團(tuán)公司做頂層設(shè)計(jì)。主要包括這幾方面：一是如何學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要指示精神；二是如何落實(shí)好黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署；三是如何達(dá)到污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的相關(guān)要求。央企必須從集團(tuán)層面做好頂層設(shè)計(jì)，再組織下面的二級(jí)公司、三級(jí)公司主要負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)。

其次，集團(tuán)公司要對(duì)二級(jí)公司、三級(jí)公司提出要求。比如，如何執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)；中央生態(tài)環(huán)保督察要求的見人見事見責(zé)任，在集團(tuán)內(nèi)部怎么落實(shí)，下面的二級(jí)公司、三級(jí)公司應(yīng)該怎么體現(xiàn)；中央生態(tài)環(huán)保督察提出要建立長效機(jī)制，具體落實(shí)到二級(jí)公司、三級(jí)公司，應(yīng)該是一種什么樣的表現(xiàn)方式，比如，在什么時(shí)間要完成什么樣的工作等，都應(yīng)有明確要求。

第三，要履行好監(jiān)督的職責(zé)。集團(tuán)公司提出要求后，下屬公司到底有沒有落實(shí)、落實(shí)成什么樣子，需要建立一個(gè)追蹤的機(jī)制。如果二級(jí)公司、三級(jí)公司發(fā)生一些重大的環(huán)境污染事件或者案件，集團(tuán)公司要督促他們處理好，處理的情況怎么樣也要跟蹤，看他們有沒有敷衍整改、應(yīng)付整改、虛假整改。央企的管理必須做到這些層面。比如，他們可以請(qǐng)相關(guān)法律專業(yè)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)提供環(huán)保合規(guī)法律服務(wù)，幫助央企開展環(huán)保合法性審查，建立環(huán)保合規(guī)管理體系，提高央企的環(huán)境管理水平。

中國環(huán)境報(bào)：從法律的角度看，央企集團(tuán)公司的管理部門和下屬企業(yè)是什么關(guān)系？如果下屬企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染問題，集團(tuán)公司有關(guān)負(fù)責(zé)人有沒有責(zé)任？

吳青：這主要是看有沒有履職盡責(zé)，我覺得這是一個(gè)基本的要求。責(zé)任可以分為兩大類，一種是法律責(zé)任，就是法律法規(guī)規(guī)定的必須履行的職責(zé)；另一種責(zé)任是黨內(nèi)責(zé)任。從法律責(zé)任來講，全部是針對(duì)排污主體的，集團(tuán)公司如果沒有實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營行為，即不涉及排污行為，他們是不需要承擔(dān)法律責(zé)任的。因?yàn)橄聦倨髽I(yè)也都是獨(dú)立法人，如果有排污行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染，追究的是單位、法定代表人或有關(guān)人員的責(zé)任，跟集團(tuán)公司是無關(guān)的。

但是，從黨內(nèi)法規(guī)來講，集團(tuán)公司應(yīng)該擔(dān)負(fù)起管理的責(zé)任，中央生態(tài)環(huán)保督察相關(guān)規(guī)定就是黨內(nèi)法規(guī)。二級(jí)公司、三級(jí)公司要按照法定的義務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營，這是基本的要求。同時(shí)，相關(guān)政策也必須落實(shí)，比如污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的相關(guān)要求，這是政治任務(wù)。如果下屬公司落實(shí)得不好，甚至漠視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，出現(xiàn)重大的生態(tài)環(huán)境問題，那就要看集團(tuán)公司有沒有做好頂層設(shè)計(jì)，有沒有對(duì)下屬公司提出明確的要求，有沒有做好監(jiān)督等。如果集團(tuán)公司沒有做好上述這些要求，我認(rèn)為，他們是要負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，從黨內(nèi)法規(guī)來說，可能會(huì)涉及不作為或者作為不夠，集團(tuán)公司的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)被問責(zé)。

中國環(huán)境報(bào)：央企歷來是地方政府爭相拉攏的香餑餑，但是近年來也出現(xiàn)過一些央企過于強(qiáng)勢而導(dǎo)致央地關(guān)系緊張的案例。處理好央地關(guān)系，地方政府和央企該如何做？

吳青：從地方政府來講，環(huán)境監(jiān)管和企業(yè)管理都是屬地責(zé)任，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而且對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)有管轄權(quán)，無論是不是央企。如果發(fā)生違法行為，必須依法進(jìn)行處罰。如果因?yàn)槭茄肫蠖惶幜P或者處罰不符合要求，也涉及不作為或作為不當(dāng)問題。

對(duì)于央企來講，必須遵守國家法律法規(guī)，以及所處地方的法律法規(guī)要求，如果出現(xiàn)污染問題，必須承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任，不能游離于法律之外。央企還應(yīng)該在自覺守法的基礎(chǔ)上，發(fā)揮示范帶頭作用，成為企業(yè)守法的表率。

中國環(huán)境報(bào)：如何從法律角度，督促央企履行環(huán)境治理責(zé)任？

吳青：我覺得應(yīng)該包括3個(gè)層面。第一個(gè)層面，央企應(yīng)該建立環(huán)保合規(guī)的管理體系。2018 年11 月國資委印發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，環(huán)保合規(guī)是其中很重要的組成部分，央企必須按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建立環(huán)保合規(guī)體系。而且這次中央生態(tài)環(huán)保督察也提到長效機(jī)制的建立，這就要求央企持續(xù)達(dá)標(biāo)排放，持續(xù)執(zhí)行好法律法規(guī)的要求。這需要一個(gè)體系來保障，這個(gè)體系就是環(huán)保合規(guī)的管理體系。目前像招商局集團(tuán)、中廣核等央企，都已建立了合規(guī)管理體系。

第二個(gè)層面，建議做合法性審查。就是要摸清企業(yè)的環(huán)境管理行為，是否全部符合法律法規(guī)要求，因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)于央企來講，可能有一些集團(tuán)公司根本不知道下屬企業(yè)到底有沒有履行好法律責(zé)任。這個(gè)可以由環(huán)保管家來做，另外律師事務(wù)所也可以協(xié)助他們摸查、梳理整個(gè)環(huán)境管理行為。

第三個(gè)層面，從集團(tuán)公司到二級(jí)公司、三級(jí)公司，要建立一個(gè)環(huán)保責(zé)任清單，做好權(quán)屬劃分，這也是督察中見人見事見責(zé)任要求的體現(xiàn)。環(huán)保責(zé)任清單中，要明確哪些事情是屬于法定義務(wù)必須做的，這些事情的責(zé)任人是誰，如果沒做好，責(zé)任應(yīng)該由誰來承擔(dān)、承擔(dān)什么樣的責(zé)任。同時(shí)，除了法定責(zé)任外，央企也應(yīng)該帶頭貫徹落實(shí)黨和國家重大的決策部署，對(duì)于政策性的要求，也要明確責(zé)任清單。

中國環(huán)境報(bào)：企業(yè)是環(huán)境治理的責(zé)任主體，央企更不例外。在環(huán)境治理方面，央企如何發(fā)揮引領(lǐng)示范作用？

吳青：首先，央企要積極主動(dòng)執(zhí)行好環(huán)境法律法規(guī)的要求，落實(shí)好黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署。其次，要建立環(huán)保合規(guī)的管理體系。第三，要建立環(huán)保責(zé)任清單，確保環(huán)境管理精細(xì)化。下屬企業(yè)一旦出現(xiàn)環(huán)境污染行為，要依法合規(guī)進(jìn)行整改，還要對(duì)整改效果進(jìn)行監(jiān)督。

除此之外，央企還應(yīng)該帶頭實(shí)施一些有效舉措，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)力量，因?yàn)檠肫蟮挠绊懥Υ?，央企帶頭做了，其他企業(yè)也會(huì)跟著做。比如為打好柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，要加快調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，增加鐵路和水路貨運(yùn)量，減少公路大宗貨物中長距離貨運(yùn)量。那么，一些需要長距離運(yùn)輸?shù)难肫?，比如鋼鐵行業(yè)、有色金屬行業(yè)等，是不是可以通過修建鐵路線，帶頭減少公路運(yùn)輸？是不是可以陸續(xù)不再使用重型柴油車運(yùn)輸？這雖不屬于法律規(guī)定，但作為央企，還是應(yīng)該發(fā)揮類似的示范引領(lǐng)作用。我覺得這需要集團(tuán)公司提出明確的要求，督促下屬企業(yè)去執(zhí)行。