對(duì)于那些環(huán)境污染的高危企業(yè)而言，今后是否投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)可能不再是“自己說了算”了。

6月9日，環(huán)境保護(hù)部和保監(jiān)會(huì)公布《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱意見稿），公開征求意見。

意見稿中“強(qiáng)制”二字格外顯眼。

對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)表示，推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，是對(duì)以往環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的重大突破，實(shí)施后將有利于環(huán)境監(jiān)管與化解企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，助力“企業(yè)污染、國(guó)家埋單”困局的破解。但其推行關(guān)鍵還是需要立法的支持。

10年試水

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的試水已超過10年。

2006年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，明確要求開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)。

2007年，環(huán)保部、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，開始在全國(guó)層面推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)和督促高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保。

“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”——過去，一些環(huán)境污染肇事者不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，有的甚至拍拍屁股一走了之，從而形成了這種怪現(xiàn)象。

政府用納稅人的錢為違法污染企業(yè)埋單，不僅有悖于責(zé)任義務(wù)相對(duì)等的法律原則，容易引發(fā)新的不公平，更會(huì)助長(zhǎng)企業(yè)在環(huán)境污染責(zé)任承擔(dān)方面逃避懲罰的僥幸心理。

推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的原因正在于此。

在中國(guó)環(huán)境保護(hù)組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的推行，對(duì)企業(yè)、政府乃至中國(guó)整體的環(huán)保事業(yè)而言都是利好的。

馬軍以企業(yè)為例解釋稱，由于環(huán)境污染事故具有影響范圍廣和損失數(shù)額巨大等特點(diǎn)，因此一旦發(fā)生污染事件，單個(gè)企業(yè)一般很難承受。

而通過推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司將作為第三方力量介入到環(huán)境保護(hù)工作中來，這可以將單個(gè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給相關(guān)投保企業(yè)，從而使環(huán)境污染造成的損害由社會(huì)承擔(dān)，既有利于分散企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也能使涉事企業(yè)可以迅速恢復(fù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

利用環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)來處理污染事故，能夠維護(hù)被侵害者權(quán)益，讓他們及時(shí)得到賠償，在穩(wěn)定社會(huì)秩序的同時(shí)減輕政府負(fù)擔(dān)。

此外，通過發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制的社會(huì)管理功能，利用費(fèi)率杠桿機(jī)制促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，還能實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司與企業(yè)對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的齊抓共管，有助于降低企業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)，提升整體的環(huán)境管理水平，對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管也是一個(gè)有益補(bǔ)充。

在美國(guó)等很多西方國(guó)家，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)已成為很多企業(yè)的“標(biāo)配”。遺憾的是，我國(guó)試水多年來的發(fā)展卻并沒有收到預(yù)期的效果。

一組鮮明的對(duì)比數(shù)據(jù)可見一斑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)年度保費(fèi)收入剛剛突破3億元大關(guān)，而美國(guó)每年高達(dá)40億美元。

王燦發(fā)認(rèn)為，這種差距產(chǎn)生的關(guān)鍵在于“強(qiáng)制”。此前在試點(diǎn)過程中，試點(diǎn)地區(qū)基本采取企業(yè)自愿投保方式，但企業(yè)往往為了追求自身利潤(rùn)最大化而不愿花錢投保，加之此前有些情況下，企業(yè)即使造成環(huán)境損害，最終被要求賠償?shù)目赡苄砸膊桓撸r償金額也有限，這種僥幸心理使得企業(yè)投保積極性不高。

“這也促使了此次環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的強(qiáng)制化推行?！蓖鯛N發(fā)說。

8類企業(yè)須強(qiáng)制購(gòu)險(xiǎn)

2005年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠苯胺車間發(fā)生爆炸事故，事故產(chǎn)生的約100噸苯、苯胺和硝基苯等有機(jī)污染物流入松花江；

2010年7月3日和7月16日，紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦濕法廠先后兩次發(fā)生含銅酸性溶液滲漏，造成汀江重大水污染事故，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3187．71萬元……

縱觀近年來發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，大多涉及到石油化工企業(yè)或重金屬工業(yè)等。

對(duì)此，此次征求意見稿規(guī)定從事石油和天然氣開采，化學(xué)藥品原料藥制造；收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物；從事銅、鉛鋅、鎳鈷、錫、銻冶煉等八大類企業(yè)必須進(jìn)行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)投保。

此外，自2005年以來發(fā)生過特別重大、重大或者較大突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

當(dāng)然，企業(yè)投保后并不意味著今后出現(xiàn)任何污染事故都能獲得賠償。

意見稿具體列舉了包括：不可抗拒的自然災(zāi)害導(dǎo)致的損害，環(huán)境污染犯罪直接導(dǎo)致的損害，故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物直接導(dǎo)致的損害等五類保險(xiǎn)公司不予賠償?shù)那樾巍?/span>

在馬軍看來，免賠條款的規(guī)定其實(shí)更重要的意義是在于通過第三方保險(xiǎn)公司的加入，來對(duì)企業(yè)環(huán)境管理建設(shè)進(jìn)行督促，因企業(yè)自身違法行為導(dǎo)致的污染不予理賠也能提高企業(yè)環(huán)保意識(shí)，最大限度地降低環(huán)境污染事故發(fā)生的概率。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與排查是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)工作的重要環(huán)節(jié)，將直接影響到保險(xiǎn)費(fèi)率以及投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理等。

意見稿要求，保險(xiǎn)公司在承保前，應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，掌握企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平。保險(xiǎn)公司承保期間，應(yīng)為投保企業(yè)定期排查環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

馬軍曾對(duì)一些試點(diǎn)地區(qū)做過了解，發(fā)現(xiàn)承保前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)踐中相對(duì)欠缺。

“評(píng)估不到位，一些地區(qū)推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)就只是簡(jiǎn)單對(duì)某一類企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率。事實(shí)上，即使同一類企業(yè)，根據(jù)環(huán)境管理水平與環(huán)境信用的不同，污染風(fēng)險(xiǎn)也不同，簡(jiǎn)單的一刀切既不公平也不科學(xué)。”

單靠保險(xiǎn)公司對(duì)各企業(yè)作出全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在馬軍看來是有一定難度的，“相關(guān)部門可以將相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)的污染案例、環(huán)境管理發(fā)展等一些數(shù)據(jù)資料公開發(fā)布，為保險(xiǎn)公司的前期評(píng)估提供參考”。

強(qiáng)制需上位法支持

既然是強(qiáng)制推行，對(duì)于那些應(yīng)投保而未按期投保續(xù)保的環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，征求意見稿也規(guī)定由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門責(zé)令限期投?；蛘呃m(xù)保，并處3萬元以下罰款。

不過，這一處罰在不少業(yè)內(nèi)人士看來有些“偏軟”。

對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司相關(guān)人士對(duì)媒體坦言，“由于沒有上位法的規(guī)定，目前能給出的強(qiáng)制措施，也只有這個(gè)罰款額度”。

“強(qiáng)制性是否于法有據(jù)”，其實(shí)一直是我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展過程中繞不開的一個(gè)問題。

2013年，環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，試圖使環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)從試點(diǎn)推動(dòng)開始向強(qiáng)制推動(dòng)轉(zhuǎn)變。

但強(qiáng)制推動(dòng)并不順利。根據(jù)2014年12月4日環(huán)保部公布的名單顯示，當(dāng)年共有22個(gè)省市區(qū)近5000家企業(yè)參與投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)；而到2015年12月23日，環(huán)保部再次公布投保名單時(shí)，企業(yè)數(shù)量已縮水為17個(gè)省市區(qū)近4000家企業(yè)。

作為環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，湖南省的例子似乎更為直觀。

為了在重工業(yè)密集的湖南省推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展，環(huán)保部聯(lián)合當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了一系列政策，比如，由銀行配合執(zhí)行綠色信貸政策，對(duì)于那些具有較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，如果沒有購(gòu)買環(huán)責(zé)險(xiǎn)，將較難獲得銀行貸款。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年湖南省共有412家企業(yè)投保了環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

然而，2014年修訂通過的環(huán)保法中并沒有對(duì)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，只是表述為“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”。

這給了很多企業(yè)一個(gè)“理由”，“環(huán)保法都沒有強(qiáng)制我們上保險(xiǎn)，只是鼓勵(lì)，環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)的文件憑什么可以強(qiáng)制？”2015年，湖南省很多企業(yè)紛紛退保，最終只有18家進(jìn)行了投保。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效曾撰文表示，環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)在2013年印發(fā)的指導(dǎo)意見，嘗試以政策性文件強(qiáng)行推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，但終因缺少?gòu)?qiáng)行法依據(jù)，地方各級(jí)環(huán)保部門只能層層轉(zhuǎn)發(fā)上述強(qiáng)制險(xiǎn)文件，無法轉(zhuǎn)化為能有效解決環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)僵局的行動(dòng)力。

如何再次避免類似尷尬，保證環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的推進(jìn)？馬軍強(qiáng)調(diào)，應(yīng)盡快完善上位法規(guī)定，在環(huán)保法修訂時(shí)將環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)寫入，真正做到于法有據(jù)。

這其實(shí)也是今后的大勢(shì)所趨。2016年8月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，并按程序推動(dòng)制修訂環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)法律或行政法規(guī)”。

“污染事故發(fā)生后，賠償額不痛不癢；賠償額高，企業(yè)一走了之，由地方政府收拾‘爛攤子’，這種扭曲的形式也會(huì)讓企業(yè)看不到投保的好處?！瘪R軍認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)污染企業(yè)的處罰和追責(zé)力度，打消企業(yè)所存的逃避處罰或少處罰等僥幸心理，這樣才能真正增加企業(yè)投保的意愿。